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嚴榮:推進農村土地制度改革的三點建議

     隨著鄉村振興戰略的扎實推進,各種市場主體對農村土地越來越感興趣。歷時四年的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項試點即將收官,它將會帶來哪些影響?未來農村的土地可以自由流轉嗎?或者城里人能去農村購買土地或房屋嗎?如何按照鄉村振興戰略推進農村土地流轉?

      隨著鄉村振興戰略的扎實推進,各種市場主體對農村土地越來越感興趣。歷時四年的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革三項試點即將收官,它將會帶來哪些影響?未來農村的土地可以自由流轉嗎?或者城里人能去農村購買土地或房屋嗎?如何按照鄉村振興戰略推進農村土地流轉?

      權屬不清是農民利益受損的關鍵

      土地是農村經濟社會持續發展的基礎,是解決三農問題的關鍵所在。在很長一段時間里,農村土地的三權(農村承包地的經營權、農村宅基地的使用權、農民在宅基地之上自建住房的房產權)是缺乏的。這種缺乏并不是城鄉分野的結果,而是計劃經濟體制的重要支撐。

      在市場化改革之前,農地權屬不清引起的關注較少。因為當時即便有征地,也是為了國有企業建設以及其他公共服務設施建設。另外,在計劃經濟體制下,由于征地以后可以獲得進入國有工廠上班的名額,由此就能吃上“商品糧”,解決了自己以及后輩的生活保障問題,所以對被征地農民而言吸引力很大。在這種情況下,是否確權并不重要。

      但隨著市場化改革和城市化進程不斷加快,城市急劇擴張,越來越多的征地是出于商業開發,而非國有企業發展以及其他公共服務設施建設。這種情況下,是否確權就非常關鍵了。但是,由于農村土地的“三權”是缺乏的,缺乏確權,就難以定價,更難判斷哪種價格是合理的,于是就引發了許多矛盾、沖突和抗爭。

      在缺乏確權的情況下征地,無論用什么樣的程序,用什么樣的數額,都很難清晰地界定公共利益與商業利益之間的界限。即便是出于公共利益,但公平補償的標準何在?所以,由于缺乏確權,無從定價,也就無從?;づ┟竦暮戲ㄈㄒ?。產權不清晰,是過去一段時間里“三農問題”產生并不斷加劇的重要原因。

      使用權有償有限期流轉是促進社會穩定的重要方式

      確權是維護農民利益的前提,但如果不能合法有序流轉,確權只是“空轉”。在中國農村土地制度改革過程中,有一種觀點非常流行,即千萬不能讓農村土地自由流轉,否則農民會為了眼前的利益,出賣土地權利,然后在城市流離失所,成為社會不穩定因素。這種觀點并不新鮮。在城鎮住房制度改革之初,也出現過類似觀點:千萬不能讓居民擁有自住房屋的產權,否則會為了一些短期利益,出售自己的住房,然后在城鎮流離失所,成為社會穩定的隱患。但在城鎮住房制度改革以來,我們發現這種現象并沒有出現,反而是大多數城鎮居民的居住條件得到了非常明顯的改善。所以,關鍵不是能不能流轉,而在于如何流轉。

      相比國有土地,農村“三塊地”(農用地、集體經營性建設用地和宅基地)的情況更為復雜,在此以農村宅基地為例,說明農地流轉的制度設計問題。國有土地有償有限期使用是推動中國城市化快速發展的重要制度設計,已經形成了非常成熟的運行機制,可以作為設計農村宅基地流轉制度的參照。而且,通過仿照國有土地有償有限期流轉的制度設計,可以在各類住房建設用地之間減少很多制度和政策縫隙。

      農村宅基地有償有限期流轉的基本思路可以是:先對相應土地以及地上建筑物進行確權,頒發相應權屬證書,按照所有權、資格權、使用權分置的原則,允許符合條件的對象有償有限期購買并使用農村宅基地,并要求在期限內按照規定用途使用。

      這種流轉,由于落實了農村集體的所有權,保障了農民的宅基地資格權和房屋財產權,既可以有效維護集體組織和農民的合法權益,避免被隨意征地而成為失地農民,又可以參與市場流轉,獲得應有的收益。

      推進農村土地制度改革的三點建議

      與鄉村振興戰略的要求相比,當前的農村土地制度改革還需加大推進力度。總體上,要貫徹落實黨的十九大精神,按照《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》的要求,完善農村土地利用管理政策體系,盤活存量,用好流量,輔以增量,激活農村土地資源資產,保障鄉村振興用地需求。具體而言,有三方面建議,概括起來就是“三二一”。

      首先,所謂“三”是指通過確權落實農民的三權三證。確認權屬后,農民應獲得三證:農民承包土地經營權證、農民宅基地使用權證、農民在宅基地之上自建住房的房產證。三權三證是農民的“護身符”,是流轉的前提。只有農民的合法權益不被任何組織或個人隨意侵犯,流轉才是合乎正義的。

      其次,所謂“二”是指征地制度的“兩分”。不解決具體用地項目公共利益認定機制問題,確權有時也缺乏保障。在現有的改革試點中,有些地方探索了縮小公共利益用地范圍的方式,比如建立土地征收目錄,對一些不屬于公共利益范圍的建設用地就不再實行土地征收。但總體看,還有很多工作需要完善。個人建議:對于劃撥用地取得土地使用權的,都可以按照公共利益認定;對于其他有償方式取得土地使用權的,都需要通過購買,不能納入公共利益用地范圍。因為在土地使用的實踐中,劃撥用地的,大部分都是跟公共利益緊密結合的,比如黨政機關用地、軍事用地、非營利性公共服務設施用地等。在住房領域,目前只有廉租房、公租房以及其他符合條件的保障房才能通過劃撥取得土地使用權。這種區分方法,可以讓征地范圍與公共利益認定形成一種相對容易識別、也相對容易被接受的條件。

      再次,所謂“一”是指要重點強調土地用途管制。缺乏有效管制,很容易陷入“一放就亂、一收就死”的困境之中。很多人擔心,如果農村土地能夠自由流轉,或者說允許城里人(包括各種市場主體)購買農村土地,可能出現很多亂象,比如利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館,比如利用農村基本農田搞房地產開發等。這些擔心是對的。事實上,如果缺乏嚴格管制,還會有很多目前想象不到的情形出現。這不僅違背了農村土地有序流轉的初衷,而且不利于鄉村振興,對經濟社會發展都會帶來許多負面影響。

      所以,在允許農村土地流轉的同時,要嚴格實行土地用途管制。以日本為例,城里人可以購買農村土地,但是購買以后,必須遵循土地用途管理規定,農業用地只能用于農業,住房用地只能用于住房,商業用地只能用于商業。因而,在農村土地制度改革的推進過程中,還要不斷完善土地用途管制,增強管理的精準度,提升管理能級。

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