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李宇嘉:深圳恢復行政劃撥供地 顯示中國土地制度變革方向

    那么,在繼續深化要素市場化改革的大背景下,一向具有改革突破精神的深圳,緣何恢復劃撥供地模式?這要從深圳用地模式說起了。

      深圳農用地、 商住地、 工業地稍早時候發布的《關于完善深圳风采历史开奖记录供應管理的若干意見(征求意見稿)》,因恢復了1988年取消的“土地劃撥制度”而備受關注?;τ氤鋈檬俏夜中械撓玫毓┯Α八熘啤?,前者針對行政辦公、教育醫療、市政交通等公益性或非盈利性用地需求。后者針對非公益性、盈利性用地需求。前者是行政無償配置,產權歸政府,不可抵押或轉讓,公益或非盈利性用途終結,政府可無償收回;后者產權歸用地主體,可抵押或轉讓,政府不可無償收回。1978年前,劃撥是唯一的供地模式。當年,從深圳、廈門農用地、 商住地、 工業地開始,出讓代替劃撥,成為供地(特別是經營性供地)的主要模式。

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      可以說,出讓代替劃撥,無論對提高土地利用效率,減少圈地占地,還是賦予土地融資功能,或形成和完善要素市場,顯化土地資產屬性,抑或為推進城市化和經濟增長提供空間支撐,都具有制度革新的重大意義。那么,在繼續深化要素市場化改革的大背景下,一向具有改革突破精神的深圳,緣何恢復劃撥供地模式?這要從深圳用地模式說起了。

      改革之初,國家賦予深圳特區立法權,探索市場在提高要素配置效率中的作用,自主決定供地模式。由此,深圳率先建立土地出讓制度。起初,深圳供地以協議出讓為主,2004年8月31日后,“一對一”的協議出讓退出,深圳經營性用地全部啟動“招拍掛”。

      盡管公益性或非盈利用地,可在限定范圍內繼續采取劃撥模式,但考慮到自身土地資源稀缺,為探索多元化土地供應模式,特別是探索政府向市場“買服務”的公共財政模式,探索PPP、非盈利性項目自主融資,激發用地主體挖掘土地價值,對公益性或非盈利性用地,深圳采取“協議免地價”出讓的創新模式。在這種模式下,不僅公益性或非盈利用地需求得到滿足,而且土地價值顯化,土地融資功能得到體現,提高了公共服務供給效率。

      深圳特區建立近40年,常住人口翻了20多倍,人均GDP翻了150倍,高效的供地迎合了人口劇增后帶來的公共服務“落地”和融資需求,也以完善的道路交通、市政管網、科教文衛等支撐企業引入與產業布局。但是,年均約30平方公里的供地,讓面積只有1990平方公里的深圳,最先逼近50%的開發強度警戒線,被迫開啟存量盤活。

      近年來,深圳產業快速轉型,互聯網、智能科技、創意文化等新型業態源源不斷吸引人才、年均常住和戶籍人口增幅在40萬至60萬之間。而深圳吸引人才、留住產業正面臨高成本、高房價的巨大挑戰?;詰統殺?、低房價優勢,杭州農用地、 商住地、 工業地、成都農用地、 商住地、 工業地等“新一線”、二線城市正在大規模招攬人才和企業。新興產業面臨的競爭是全球競爭,當前互聯網、智能科技創新進入“瓶頸期”,成本是競爭的主導因素,深圳科技企業外遷是必然趨勢。

      與此同時,新型城鎮化進入“下半場”,即重點轉向了外來人口本地化和公共服務均等化,吸引人才和人口流入的利器,也隨之從“優質產業”轉向了“優質服務”。因此,對戶籍和非戶籍人口“倒掛”(戶籍人口400萬、非戶籍人口1600萬)的深圳來說,能否增厚公共服務,是能否繼續吸引人才,保持城市競爭力的關鍵。在“協議免地價”的公共服務供地模式下,一對一談判、集體會審拍板,公共服務供給靈活高效。但是,協議用地歸用地主體所有,政府收回難度很大。

      還有,協議出讓下用地手續千差萬別,有的過了“批地會”或確定規劃圖便生效,后續批而未用、利用不足、配套不到位,甚至挪作他用、分割銷售等現象難以避免,有的還通過“補地價”變成了商品房。在房價暴漲,巨大的溢價紅利誘惑下,不少過去出讓的協議免地價用地,都想通過“補地價”轉作商品房開發,這背離了協議出讓用地公益性、非盈利性本源。由此,這類用地無法像劃撥一樣由政府收回,而程序瑕疵也造成盤活的阻力重重。

      顯然,政府部門意識到了這一點,近期深圳棚改新政、租賃新政、人才新政等,事實上就在于增加和完善公共服務。當然,過去近40年來,深圳重視經濟增長,現在要補公共服務的欠賬。因此,強調政府所有權,確??沙中┯Φ男姓┑鼗指叢誶槔碇?。

      很清楚,這一次的“土地新政”,連同此前棚改新政(棚改新增空間全部建設人才住房)、租賃新政(按積分享受公共服務、新增供地向租賃傾斜),都顯示了我國未來土地制度變革的方向,即國有土地實行嚴格的“雙軌制”,基于全民所有屬性,首先通過行政劃撥供地,滿足公共服務需求,其他用地全部通過“招拍掛”出讓,出讓金反哺公共服務。由此,以往那種劃撥和“招拍掛”兩邊都能靠,但用地過程不透明、土地變相“房地產化”的協議出讓將徹底退出。未來,國有用地經濟功能、融資功能淡化,社會功能、服務功能顯化,城市物理形態的建設進程趨于結束,我國城市化邁入了基于完善公共服務的城市運營新階段。

      (作者系深圳市房地產研究中心高級研究員)

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