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俄羅斯農地制度改革及其對我國的啟示

     本文綜合考察了研究俄羅斯農村土地制度改革。俄羅斯農地制度私有化改革包括土地私有化和建立私人農場。土地私有化的主要手段是股份化,目的是建立私人農場。本文認為,俄羅斯農地私有化的進展和績效不佳,不應夸大土地私有化改革的作用,這對我國農地制度改革所有啟示。


      本文綜合考察了研究俄羅斯農村土地制度改革。俄羅斯農地制度私有化改革包括土地私有化和建立私人農場。土地私有化的主要手段是股份化,目的是建立私人農場。本文認為,俄羅斯農地私有化的進展和績效不佳,不應夸大土地私有化改革的作用,這對我國農地制度改革所有啟示。

      20世紀90年代,蘇聯解體,俄羅斯推開“休克療法”的激進改革,農業改革鮮明地標以私有化。俄羅斯農業私有化改革必然對其他社會主義國家的改革產生影響,為各國學術界、決策界關注。2004年我們對俄羅斯進行了初步的考察,了解和觀察俄羅斯農村土地制度私有化改革的方法、績效和存在的問題??疾焱龐攵礪匏古┮稻醚Ъ?、政府管理人員和農民座談,并實地考察了莫斯科郊區的農場。本文結合文獻和實地考察,評介俄羅斯農地制度私有化的基本情況,及其對我國農業改革的啟示。

      一、農業私有化改革的兩大任務與最終目標

      匈牙利經濟學家Csaki和以色列經濟學家Lerman執行了世界銀行的一項委托研究,他們把俄羅斯等前蘇聯和中東歐國家農業私有化改革概括為兩大任務:土地私有化和建立私人農場。他們認為,兩者在邏輯上前后銜接,不可分割。土地私有化把原來國營農場和集體農莊的土地轉為私人所有,這是農業私有化的起點,沒有土地私有化就不可能有私人農場的出現;但是,僅有土地私有化是不夠的,還需要推動私人農場的建立,因為并非私人擁有和經營土地就是私人農場,私人農場是市場化的,以利潤最大化為目標。

      實踐表明,前蘇聯和中東歐國家大量的農戶在獲得私人土地后并不是建立起商品化的私人農場,而是走向家庭副業式的生產,這不是農業私有化的目標。需要指出,私有化并不是要把所有農地及其經營都轉為私有,而是使私人農場成為農業經營的主體形式。在私有化的過程中,農地的國有和集體所有不會一概廢除,農地的國家經營和集體經營也將會保留一席之地?;剮枰賦?,私有化本身并不是改革的最終目標,真正的目標是通過私有化形成農場主階層,這就為俄羅斯的經濟和社會轉型提供了經濟和階級基礎。

      二、俄羅斯農業私有化改革的法律和政策

      俄羅斯農業私有化改革具有立法先行的特征。1917年十月革命勝利后,新生的蘇聯政府立即廢除了土地私有,宣布土地為國家所有。蘇聯解體后,向私有化轉制,俄羅斯急需另立法令。1990年,俄羅斯通過新的聯邦憲法,明確公民個人有權擁有私有土地。11月,俄羅斯出臺《農戶農場法》和《土地改革法》,廢除了國家對土地的專有,重新承認私人可以擁有土地和建立私人農場。1991年4月,俄羅斯頒布了新的《土地法典》,12月發布了實施土地私有化改制的兩個總統令(《關于俄聯邦實現土地改革的緊急措施》和《關于改組集體農場和國營農場的辦法》)。1993年10月,俄頒發土地改革細則的總統令《關于調節土地關系和推動土地改革的命令》。12月,俄全民公決通過《俄聯邦憲法》,明確土地和其他自然資源可以成為私人、國家、地方和其他所有制形式的財產,把土地私有制以國家大法確定下來。

      總體看,俄羅斯農業私有化改革的法律集中于三個主要問題:

      (1)承認多種土地產權形式。俄羅斯廢除國家對土地的專有權,承認四種土地產權形式:國家或政府所有制,這里某一級政府是土地的所有人;集體共有制(collectiveundividedownership),這里某一具有法人地位的集體(集體農莊或合作社)是土地的所有人,土地由該集體或該集體的企業(農場)經營,產權不分到成員個人頭上;集體股份制(collectivesharedownership),它與前一種土地產權形式的區別在于土地產權以股份形式界定到成員個人頭上,土地股份的界定可以明確土地面積,甚至特定的地塊,但法規不強求各地操作形式統一;公民(個人)所有制。這是私有化要建立的農地產權形式。需要指出的是,原來國營農場和集體農莊職工(社員)的自留地是在個人所有制之下進行注冊登記的。

      (2)國營農場和集體農莊改組。1991年12月27日,葉利欽總統發布《關于俄聯邦實施土地改革的緊急措施》。兩天后,俄政府通過了《關于改組集體農莊和國營農場的辦法》,要求國營農場和集體農莊必須在1992年底以前確定改制的組織形式,新的經營形式應由職工(社員)代表大會投票決定,并進行注冊登記。法律提供了可供選擇的組織形式:集體農場,但必須制定和通過新的章程;國營農場,可以擁有除土地以外的其他財產所有權,從過去的國有轉為企業所有;合伙制,成員以土地等生產資料入股合營;股份農場,這種形式與上一種形式的區別是按入股的份額發給股份證書。

      (3)農地私有化。按照有關法令,國營農場和集體農莊應將土地以股份的形式分給成員個人,成員個人有權攜帶自己的股份退出,建立私人農場或選擇別的經營方式。國營農場和集體農莊的土地在分給原職工(社員)時,還應包括已經退休的人員以及非農業生產人員,如鄉村醫生、教師等。除了土地股份化,政府還建立了面積為1670萬公頃的土地基金(LandFund),來自原國營農場和集體農莊劃出的部分耕地(大約占其土地總額的10%),私人辦農場可以購買或租用這些土地,如果沒有被購買或租用,這些土地仍歸原國營農場和集體農莊使用。

      三、俄羅斯農業私有化改革的進展和效果

      1.關于國營農場和集體農莊改組。

      綜合有關資料,俄國營農場和集體農莊的改組和重新登記是在1992年下半年緊鑼密鼓地進行的。

      1991年12月,俄羅斯總統令要求所有的集體農莊和國營農場必須在1992年3月1日前做出改組決定,并在1993年1月1日前重新登記。資料顯示,1992年4月全俄羅斯只有5%的農莊農場(即1200個)準備進行改組,其中只有不到1%的農莊(即139個)進行了改組。[2]根據世界銀行課題組的調查,截止1993年1月,俄羅斯77%的農場進行了重新登記,包括82%的集體農莊,73%的國營農場。[3]到1993年底,有2.4萬個農莊農場完成了重新登記,占總數的95%。[4]1995年8月,俄羅斯宣布改組重新登記工作結束。然而,改組的結果與政府的愿望相差甚遠,私人農場并未大量出現,大部分國營農場和集體農莊選擇了合伙、合股等共同占有經營的組織形式,一些甚至保留原來的組織名稱和經營形式。

      據上述世界銀行課題組的一項調查,截止1993年1月,42%的集體農莊和28%的國營農場仍按照原來的形式注冊,43%的農場以合伙制形式注冊。1993年初,俄羅斯農業經營組織的結構是:集體農場占27%,國營農場占22%,各種合伙制農場占32%,其他形式的農場及農場協會占19%。該課題組對俄羅斯5個州235個樣本農場的調查顯示,91%的農場土地仍為各種形式的集體所有,4%的農場土地注冊為國家所有,私人農場的土地僅占5%據此,他們認為,俄羅斯的農地只是從國家所有轉為各種形式的集體所有。調查還顯示,很多國營農場集體農莊的重新登記在很大程度上僅僅是名稱的改變,這些農場基本上保留了全部職工或社員,經營管理也沒有實質性的變化。一些農場的經理說,因為政府要求才重新登記,他們不認為重新登記后有什么變化。

      2.關于農地等財產股份私有化。

      股份化是俄羅斯農地私有化的主要方式。按照有關法令,國營農場和集體農莊要把土地等其他財產以股份形式分給成員個人,個人繳納微薄的土地稅后,從政府的相關機構得到土地所有權證明。上述世界銀行課題組1993年對五個省樣本農場的調查顯示,95%的農場對土地進行了股份化,77%的農場決定對土地以外的財產也進行股份化,84%的農場在土地股份化時明確股份只是書面的,11%的農場雖然把具體的地塊面積股份化給個人,但仍然由集體共同占有和經營。調查發現,沒有一個農場把土地實物或等值的現金分給個人。股份分配的標準主要是工資和工齡。235個樣本農場人均土地股份為12公頃,最高的為36公頃,但是有50%的農場人均股份不足10公頃,非農地財產的股份平均每人27萬盧布(合550美元,1992年12月),為私人農場啟動資本(87萬盧布)的1/3。

      據俄官方統計,1993年底,國有制農業企業占整個農業用地的15%,其他農地都私有化了。

      2000年的一項調查顯示,全俄羅斯有1190萬人成為土地股份的所有者,其中1090萬人獲得土地證書,公民可以用土地種植園藝、蔬菜、建造個人住房。有資料稱,目前俄羅斯有5000萬左右的人擁有私有土地,全國63%的農業用地歸私人所有,但是,私人所有權大多是名義上的,只是票面土地股份。

      3.關于私人農場的組建和發展。

      (1)私人農場的數量發展停滯。為了發展私人農場,俄羅斯政府除了從法律和土地上準備條件,還從貸款、補貼、稅收、培訓、服務等方面予以支持。例如,政府實際以負利率為發展私人農場提供貸款。1992年通貨膨脹率達到2500%,市場貸款利率為80%,而政府為興辦私人農場提供的貸款利率僅8%。1993年上半年,通貨膨脹率在900%-1000%,市場貸款利率超過150%,而政府貸款利率僅25%。政府對遷往農村組建私人農場的城市居民給予一次性補貼,1994年每個家庭成員25.4萬盧布,每個家庭127萬盧布。政府對新建農場在5年內免繳土地稅。

      在1992-1994年期間,俄羅斯私人農場有了很大的數量增長。綜合各方面的數據,1991年俄羅斯僅有私人農場0.44萬個,到1992年增加到4.9萬個,1993年增加到18.28萬個,1994年增加到26.99萬個,1995年達到28萬個。這曾經帶給西方一種“浪漫主義的認識”,似是俄羅斯農業私有化將是非常順利的。然而“好景不長”,1994年俄羅斯私人農場的數量增長勢頭剎車,倒閉的私人農場比新建的私人農場多。

      1993年,倒閉的私人農場與新建的私人農場之比為1.4:1,1994年為7.4:1。

      1995年以后,俄羅斯私人農場的數量在27-28萬之間徘徊。到2002年底,全俄有26.4萬個私人農場。因此,可以認為,1994年以來俄羅斯私人農場的數量就陷入停滯。

      需要指出,在私有化的過程中,城市居民從土地再分配基金獲得土地興辦各種小園藝、小蔬菜農場,從事家庭副業生產,其數量遠遠超過真正意義的私人農場。

      據Nikonov的調查,從1991年1月底到1992年7月,至少增加了1500多萬個城市居民興辦的小園藝農場,增加用地至少100萬公頃,而同期真正意義的私人農場只增加了12萬個。[9]小園藝農場的面積在0.02-0.2公頃,總面積占全部耕地9%左右。

      (2)私人農場的規模擴大緩慢。俄羅斯私人農場的數量不再增長,是否轉向擴大規模?資料顯示,俄羅斯私人農場的平均規模長期維持在40-42公頃之間,經營規模偏小。據Pockney1994年的調查,俄羅斯35%的私人農場規模在10公頃以下,14%的農場規模在51-100公頃,7%的私人農場在100公頃以上,但大農場多位于氣候惡劣的地區,只能進行粗放生產,農業條件較好的北高加索地區,57%的私人農場

      規模不足10公頃。

      到2000年,俄私人農場的規模擴大到55公頃,但仍有56%的農場規模在20公頃以下,38%的農場在10公頃以下,經營規模在100公頃以上的僅占農場總數的11.6%。

      (3)私人農場的經濟績效和地位不顯著。俄羅斯私人農場沒有表現出優于其他經營形式的效率。

      1998年,盈利的家庭農場只占總數的34%,2000年也只有61%。1992年,科斯特羅馬州平均每個農場全年利潤不足1000美元,不足以購買一部拖拉機。由于農業無利可圖,近10年來有3000多萬公頃土地被撂荒,占俄羅斯全部耕地近15%。

      由于私人農場的組建和發展困難重重,私人農場在俄羅斯農業中的地位仍微不足道。一是在土地結構中私人農場的比重甚微,提高緩慢。1991年私人農場約占全國農地的2%,1993年占4%,1994年占5%,2000年占6.6%。農地股份化后,自留地作為個人所有的土地注冊,即使如此,全部私人農地的比重不足10%。二是私人農場在俄羅斯各地區主要產品供給中占的比重很低,最低的僅2%,最高的也未超過10%,全國平均大約是3%。比較而言,私人農場擁有與居民副業經濟差不多的土地,但供給的農產品卻很低。1990年居民經濟在農業生產總值中占24%,1999年達到60%。2001-2002年,俄羅斯居民經濟生產的土豆占總量92.8%,蔬菜占80.7%,肉類占56.4%,奶類占50.6%,蛋類占27.5%。

      三是不少私人農場主要進行副業式生產。這種副業化傾向有違私有化初衷,反映私有化在實踐中走樣,以致于世界銀行專家批評這不是重建真正意義的私人農場,而是放大了傳統的自留地經濟。

      四、結論和啟示

      1.必須高度重視俄羅斯農業私有化改革的績效不佳問題。

      蘇聯解體前后,激進的改革者如戈爾巴喬夫和葉利欽,都認為公有制是前蘇聯體制的根本弊端,只要改變公有制,一切問題都迎刃而解。然而,俄羅斯農業私有化改革的進展和績效并不理想。盡管政府一再推動,私有化在實踐中發展緩慢,而且有變異的趨向:國營農場集體農莊的改組大多只是改頭換面并無實質內容;農地等財產的股份私有化也更多地只具有書面形式;私人農場的組建困難重重,大多經濟實力單薄,沒有體現出預想的效率,不少朝家庭副業發展;農業生產呈現副業化的趨勢。私有化沒有推動俄羅斯農業和農村的發展,整個20世紀90年代俄農業都處于衰退之中。資料顯示,1990-1997年俄農業總產值下降了40%,1992-2000年俄羅斯農業總產量下降了36%。

      1995-1999年,俄每年農村的失業人數都在130萬人以上,1999年高達216萬人,失業率為13.9%。1990年,農業平均勞動報酬為整個國民經濟的95%,1999年僅39%。2000年,按可支配的資源計算,有65%的農村居民生活在貧困線以下,其中有30%的農村人口收入只及貧困線的一半;按貨幣收入計算,則有80%的農村人口生活在貧困線以下,其中50%處于極貧困狀態。

      一些世界銀行專家承認,過去給出的關于農業私有化的一些建議和方案,現在看起來是“天真的”。

      有研究認為,從俄羅斯目前的情況來看,農業經濟的轉軌至少還要15-20年時間。由此可見,對農業的私有化改革應慎之又慎,不應夸大私有化改革的作用,低估私有化改革的難度。

      2.必須高度重視改革的法律建設和配套完善。

      俄羅斯農業私有化改革具有立法先行的特征。據統計,從1990年到2001年,俄羅斯有近40多個聯邦一級的法規、30多個總統令以及近百個政府決議出臺。此外,不同的州還制定有本州的土地法規。但是,法律的不配套、不完善,甚至相互抵觸十分明顯,而法律配套完善的建設嚴重滯后。

      首先,俄羅斯農業私有化改革大多是按總統令進行,而不是法律。按照俄羅斯憲法,土地的立法權在議會,但在土地法正式通過前,總統有權發布相關命令,總統令同樣具有法律效力。由于總統與立法機關之間存在分歧,實際上直到2001年10月《俄聯邦土地法典》出臺,俄羅斯土地私有化基本是按總統令進行的,具有明顯的行政推動色彩。

      其次,總統以及國家權力執行機構與國家杜馬之間的認識分歧,嚴重妨礙了法律的配套建設和完善。典型的例子之一是農地流通成為立法的難點。改革伊始,俄羅斯法律就承認私人可以擁有土地,但又制定了一些政策限制土地轉讓和買賣,如土地買賣權延緩10年執行,以后又改為只有農業附屬用地、別墅用地、公共花園或私人住宅旁邊的小塊土地才可以出售。由于土地私有化缺少市場機制的支持,俄從1994年起著手制定新的土地法典。但是,由于認識嚴重分歧,爭執曠日持久,國家杜馬換屆兩次,新土地法典仍沒有出臺。歷時6年后,2001年10月,俄國家杜馬在爭吵中終于通過了新的土地法典,允許私人擁有的土地自由買賣,但只涉及城鎮居民住房、交通、郵電和工業用地。直到2002年6月26日,俄羅斯國家杜馬以258票贊成,149票反對,5票棄權,通過《農用土地流通法》,允許農用土地自由買賣,但外國公民、法人和無國籍者參股50%以上的法人不得購買俄羅斯土地或土地股份,可以租借,租期不超過49年。土地立法建設滯后對俄羅斯農業私有化改革進程產生了明顯的影響。

      3.必須高度重視培育適宜改革的宏觀經濟環境。

      俄羅斯農業私有化的轉制步履艱難,成效不明顯,不利的宏觀經濟環境是一個重要的影響因素。俄羅斯惡性通貨膨脹給農業私有化轉制帶來嚴重的影響。盧布貶值太快,使農戶的收入惡性流失。農業生產資料價格飛漲,遠遠超過農產品價格上漲幅度,使農戶買不起足夠的生產資料,再生產發生困難。資料顯示,1992-1993年俄羅斯年通貨膨脹率高達2000%。1990-1993年,農產品總價格上漲89倍,工業品總價格上漲519倍。1994年只有約1/4的私人農場支付得起必需的燃料費用和使用礦物肥料。

      1990-1997年,俄農用生產資料的零售價格上漲了8848倍,而農產品價格只上漲2000倍(按新盧布計算分別為8.8倍和2倍)。

      近年來,俄羅斯的通貨膨脹得到治理,但農業生產資料的價格仍然遠遠超過農產品價格的上漲幅度。2000年,俄工業品價格上漲了66%,而農產品價格只上漲了36%。

      大多數農戶都面臨資金短缺,而國家財政困難,不可能在貸款上給農戶足夠的支持。1991年國家對農業的投資占聯邦財政預算收入的19.8%,1992年下降為10%,1993年下降為4%,1999年僅1.6%。

      4.必須高度重視制度遺產對改革的制約。

      雖然俄羅斯農業私有化改革有政府大力推動,但是,制度變遷絕不是一朝一夕、一紙命令就可以完成的,其中制度遺產具有嚴重約束。一是計劃經濟體制遺產的制約,如農產品流通和農業生產資料供應方面,計劃經濟體制的部門壟斷依然存在。二是上層建筑對農業私有化的認識和主張不統一,如國家杜馬對農業私有化的調子時高時低。三是俄羅斯的村社歷史傳統的制約,使社會公眾對私有化難以完全接受。研究指出,俄羅斯傳統文化的特點是村社集體主義,村社的土地是公有的,人們共同耕種,共同分享勞動成果,共同決定村社的事務;加之蘇聯時代70多年的國營農場和集體農莊制度,導致了俄羅斯民眾對私有制的陌生和缺乏熱情。

      據Nikonov的民意調查,63%的被調查者對私人農場表示反對,僅有12%的人表示贊成,其余的既不反對也不支持;88%的調查者對私有化的擁護只是希望可以擁有一小塊私人土地。

      1996年,一項對2426人的調查顯示,反對小塊土地私有化的占17.1%,反對大塊土地私有化的占60.6%。

      5.必須高度重視農業私有化的制度邊界。

      農地股份化是俄羅斯農業私有化的重要手段。而在我國,一些農村的股份合作制改革也采用股份化來明晰和量化農戶在原集體經濟中的產權份額。這里,“形式的相似”令人困惑:兩種形式相似、但性質不同的制度安排,本質區別的制度邊界在哪里?明確這一點對于認識和深化我國農村股份合作制改革十分重要。我們認為,應當從改革的目的,而不能僅僅從改革的手段來判斷改革的性質,同時,改革的手段又要體現改革的目的。我國農村股份合作制改革既要明晰產權,又要維護集體經濟財產的完整性,改革采取了價值量化的基本策略,折股到人主要是明確每個成員在集體財產中的價值份額和收益權,但不能抽資退股。而俄羅斯農業私有化改革強調解散和改組原來的集體經濟,號召個人在分得股份后攜帶實物退出集體,自立經營。由此,可以把我國農村股份合作制與俄羅斯農業私有化改革的制度邊界定位于是否允許攜股份退出,一旦允許退出,在制度環境適宜的情況下,私有化就不可避免。

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