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中國農村土地流轉制度的歷史演進及啟示

    中國農村農業經濟發展的歷史,從某種意義上講就是農村土地制度變遷的歷史。中國現行的土地流轉制度則是新中國成立以后經過農村土地制度幾次重大改革逐步形成的。

      中國農村農業經濟發展的歷史,從某種意義上講就是農村土地制度變遷的歷史。中國現行的土地流轉制度則是新中國成立以后經過農村土地制度幾次重大改革逐步形成的。雖然迄今為止,土地制度歷經數次變動,但是其逐步趨于完善,為了克服其缺陷,解決隨之而來的各種復雜問題,需要從理論上對中國當前的農村土地制度進行全面的梳理,這對中國國民經濟的發展將會起到很大的促進作用。

      中國農村農業經濟發展的歷史,從某種意義上講就是農村土地制度變遷的歷史。中國現行的土地流轉制度則是新中國成立以后經過農村土地制度幾次重大改革逐步形成的。建國后,中國農村土地制度經歷了一系列的制度變遷,首先是土改運動,然后是農業合作化與人民公社運動。改革開放后,中國土地制度的改革主要是以家庭聯產承包責任制為內容、農村集體土地所有權與承包經營權相分離為主要特征的農村經濟體制改革,但這種土地承包制度目前已經成為制約農村經濟發展的“瓶頸”,為此國家推行農村土地流轉制度改革,

      一、改革開放前中國農村土地制度的階段性變遷

      新中國成立到改革開放之前這一段時期內,中國農村土地制度變革經歷了具有非常鮮明特點的兩個不同時期。第一個時期,以土改運動為標志,徹底廢除封建地主土地私有制而建立農民土地私有制時期;第二個時期,以社會主義改造和人民公社運動為標志,把農民土地私有制改造為人民公社所有、以生產隊為基礎的集體所有制時期。雖然這一時期的土地制度已經成為歷史,但它仍然是我們研究新時期土地流轉制度改革和建設的深厚政治文化基礎。歷史是不能割斷的,思想文化的發展也好,制度變遷也好,它們都只能是對前人創造的揚棄,所以,筆者接下來對改革開放前農村土地制度的階段性變遷進行詳細的說明。

      (一)土地改革時期(1949———1952):建立農民土地私有制

      1950年,中國共產黨舉行了七屆三中全會,通過了《中華人民共和國土地改革法》并公布實施。從此,一個不僅是中國歷史上,而且是世界歷史上規模最大的土地改革運動在全國轟轟烈烈地開展起來。隨后,中央人民政府通過《中華人民共和國土地改革法》,該法案明確規定:“廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農民的土地所有制,借以解放農村生產力,發展農業生產,為新中國的工業開辟道路?!閉庖脖曛咀判輪泄戀馗母锎蠊婺H嬲箍?。1953年春,除中共中央決定的暫時不進行土地改革的一些少數民族地區外,中國大陸的土地改革運動已基本完成。短短三年時間,就徹底廢除了延續幾千年的封建地主私有的土地所有制度,實現了幾代人“耕者有其田”的夙愿,約有三億的無地或者是少地的貧苦農民無償地得到了七億多畝土地和農具、耕畜等生產、生活資料,被免除了350億公斤的糧食地租,農民不僅獲得了土地而且對擁有的土地“有權自由經營、買賣和出租”①。此時土地所有權與經營權高度統一,農民即是土地所有者也是經營者,土地產權允許以買賣、流通、出租等形式進行交易,國家通過登記發證對土地實施管理,在政治和經濟上農民的地位得到了提高。土改運動真正實現了農民土地所有制,實行耕者有其田,這一改革的目的在于更大程度上激發了農民生產生活的積極性,解放、發展和?;ち伺┮瞪?。這一時期農村土地使用權雖然沒有實行嚴格意義上的流轉,但是已經出現了土地所有權(產權)的流轉形式,流轉趨勢已顯現。

      (二)社會主義改造和人民公社運動時期(1953—1978):建立農村土地集體所有制

      農民土地私有制、小農經營方式的局限和生產技術的落后,很快與迅速工業化戰略及農業生產資料的社會主義改造的要求顯得格格不入,中國農村土地制度的再一次變革已無法避免,為此引發了農業合作化和人民公社運動,在短期內建立了人民公社體制。

      1.生產互助合作組階段(1953- 1958)

      生產互助合作組的發展大致可以分兩個階段。第一階段從1951年到1955年夏。其間,農業生產的互助合作組運動雖然有曲折,但也基本上是循著“逐步發展循序漸進”走過來的。1951年9月,中共中央召開全國第一次互助合作會議,形成了《關于農業生產互助合作決議(草案)》,指出了農業互助生產的主要政策。1951年12月,中共中央發布了《關于農業生產互助合作的決議》,組織以農民個體經濟為基礎的生產互助組,主要有三種形式,即臨時動互助組、常年互助組和初級農業生產合作社。

      第二階段從1955 年秋到1958 年。在1950- 1955 年的農業生產互助合作中,一些地方不同程度地出現了過分追求合作社發展速度和規模的現象。中央政府對此比較謹慎,強調穩步推進,不能盲目發展。1955 年10 月,全國農業合作化運動不斷加快,在此形勢下,中共中央七屆六中全會通過了《關于農業合作化問題的決議》,并提出分批分期的向高級合作社轉變。高級農業合作社,再一次引起了我國農村社會結構的深刻變化。

      可以看出,這一時期土地權利的流轉受到了明顯的制約,農民的土地權利喪失也是造成該時期生產發展受到阻礙的重要因素。但是,從總體上看,農業土地集體化的實施對農業發展起到了很重要的推動作用,充分發揮了勞動協作的優勢,為大規模的農田水利建設提供了有利條件,使農業生產大為改觀,這也為后來的土地權利流轉及實施規?;峁┝瞬慰?。

      2.人民公社運動階段(1958-1978)

      為防止農村土改后出現的兩極分化,1958 年8 月,中共中央政治局擴大會議做出了《關于在農村建立人民公社問題的決議》,指出建立人民公社是指導農民加速社會主義建設,并逐步向共產主義過渡的基本方針政策?!毒鲆欏飯己笙破鵒舜蠊婺5墓緇碩?,在兩三個月內,全國普遍實行了人民公社化。人民公社化在短期內迅速實行了土地等生產資料的公有制,造成了土地關系扭曲,農業生產力遭到極大破壞,糧食大量減產。按照初期設想,農村人民公社是由集體所有制向全民所有制的一個過渡,需要幾年時間。農村人民公社包括三級組織,即人民公社、生產大隊和生產隊。土地等生產資料存在三種所有制形式,即農村人民公社所有、生產大隊所有和生產隊所有。為了糾正人民公社運動所造成的農業滑坡,國家形成了“三級所有、隊為基礎”的管理體制。在建立農村人民公社后(1958 年秋),一些地方隨即出現“一平二調”?!耙黃健筆侵溉綬段?,實行貧富拉平,平均分配?!岸鰲筆侵付隕擁哪承┎撇?,無償上調。生產大隊無償占用生產隊的土地,公社無償占用生產大隊或生產隊的土地。有些地方,這種上調還超出了公社范圍,縣及縣以上機關、企事業單位向公社、生產大隊、生產隊和農民個人上調房屋、土地、農機具、家禽、家畜和其他農副產品等?!耙黃蕉鰲毖現廝鷙α思宓納院團┟竦睦投?,使農業生產效率下降。人民公社的三級所有格局增強了產權界定的模糊性,公社內部產權界定不清晰,產權關系不穩定,農民喪失了土地產權。但是這一時期的土地流轉卻是新中國成立后土地產權第二次大規模的流轉,這一時期土地制度確定了中國現行的土地所有制的基本框架??梢運?,這一時期土地所有制的演進方向在當時是正確的,但是,土地演進的方式過分單一,演進速度過快、過急,本來應該是15 年至20 年完成的任務,5年之內就完成了。另外,這一時期土地制度過度統一,土地管理高度集中,土地流轉是高度計劃經濟體制下的流轉,無法以效率原則來優化配置土地資源。因此,在一定程度上,它也阻礙了生產力的發展。

      二、改革開放以后中國農村土地制度的階段性變遷

      這一時期的農村土地制度改革過程可以描述為,家庭聯產承包責任制從“包產包干”的雛形到正式制度意義上的基本確立直至穩定運行,再到目前還在進行當中的土地流轉探索的過程。

      (一)從生產責任制到家庭承包經營(1978- 1984)

      1978- 1984 年是中國農村改革的第一個歷史階段,這一階段的改革主題是,圍繞調動農民的生產積極性,恢復和拓展農業生產責任制,直至建立起家庭聯產承包經營的制度。黨的十一屆三中全會后,一些地方積極試驗并推廣各種形式的農業生產責任制。歸納起來,有三種不同類型,即不聯產責任制、聯產承包責任制和包干到戶。家庭聯產承包責任制對于中國農業增長的巨大作用,它采取土地產權的所有權與使用權分離的政策,讓農戶家庭擁有土地使用經營權,極大地刺激了農戶生產積極性,但是該制度并沒有觸及土地產權流轉,土地所有權仍屬于集體,農民只擁有土地的經營權。雖然有些地方出現了部分流轉現象,但是都是自發的,而且沒有政策依據。所以在這一時期,實際上是沿著舊有的思路對新中國成立后種種不利政策的調整,帶有恢復性質。但由于整體經濟的逐步開放,農村土地改革從此順流直下。

      (二) 家庭聯產承包責任制由穩定發展轉向動搖(1985—1991)

      1.家庭聯產承包責任制穩定發展階段(19851988)

      1985-1988年這一階段,農村經濟體制改革向縱深發展,全面轉入農產品和農業生產資料的流通領域,適應于短缺經濟時代的統購統銷制度開始發生變革。市場化改革必然引發對市場主體的改革,農民的土地使用權得到深化。1988 年,七屆人大一次會議通過的《憲法修正案》規定:“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律的規定轉讓”,首次從根本大法的高度使土地轉讓成為現實可能,土地承包經營權流轉有了其合法地位,農村土地流轉也經歷了由“禁止流轉一允許流轉一放開流轉”和從模糊不清到逐步明確鼓勵的一個過程。

      2.家庭聯產承包制動搖、磨合階段(1989—1991)

      1989—1991年,針對實踐中土地承包制“動搖”現象和思想上的混亂情形,國家通過政策文件澄清認識,穩定農村土地承包制度,在此基礎上深化農村改革。這與當時的總體政治氛圍和城市經濟狀況緊密相關,市場化的利益刺激使得各種集團對土地產權都有了更強烈的偏好,土地制度的震動不可避免。

      3.土地使用權流轉嘗試階段(1992—1996)

      1992—1996 年,承載著農業向現代化道路前進的艱巨任務,土地家庭聯產承包制在首先穩定承包權的同時,進入土地規模經營新形勢的積極試行和研究階段,主要就是土地使用權流轉的嘗試,這也是市場化推進的結果。這個階段,土地制度發生了一個重要變化,地方政府尤其是基層政府過分使用行政權力(其本質是國家終極產權),不斷加重農民負擔(本質是農民產權被不斷剝奪)。這表明地方基層政府開始超越了國家產權代理人的角色,向土地占有者轉變。地方政府的土地所有權一旦形成,它將向上侵占國家終極所有權,向下侵占農民土地使用權。

      4.土地流轉合理合法確立實施階段(1997- 2002)

      1997 年以后,中國全面開始第二輪土地承包工作。1998年8月29日,第九屆全國人大十次會議通過了修的《土地管理法》。第一次將“土地承包經營期限為30 年”的土地政策上升為法律。1998年底,全國80%的村莊展開了土地承包期延長工作,農業建設向現代市場農業轉變。國家意圖通過加強農民土地產權來抵消地方政府的各種不利行為,也希望通過法律將農民與國家建立一個連接,繞過產權的中間層,不斷深化農民的使用權。此后,全國相繼出現了兩田制、反租倒包制、股份制以及“四荒”地拍賣制等制度形式,在這些制度形式下的土地流轉已經基本具備了市場化流轉的特點。

      5.土地流轉規范化階段(2003 年至今)

      土地流轉經歷了禁止與解禁階段之后,從2003 年開始進入了規范化階段。隨著土地流轉呈現出規模擴大、主體多元化的趨勢,有些地方強制干預,要求農民放棄承包地,強行集中土地,用來進行農業結構的調整,針對這一階段流轉出現的新問題,國家制定了相應的條例。流轉制度實行多年,但是流轉市場發育始終起色不大,主要原因就是土地承包經營權不夠穩定,現在確立土地承包關系長久不變,土地產權清晰穩定,這對土地流轉市場的健康發展意義重大。它預示著國家會進一步完善政策法規、完善土地承包權能,給予農民切實有力的制度保障和徹底的土地承包權益,也為農業穩定和諧發展提供了基本經營制度保障。

      三、啟示

      通過闡述建國以來中國農村土地流轉制度的歷史演進,在梳理其發展進程之后,清晰地呈現出不同階段中國農村土地制度的變遷,及其實施情況,可以發現:目前中國的農村土地制度經過三十多年來的改革、探索和完善,逐步形成了以承包經營權為核心的農村土地制度。改革開放初期,農村家庭聯產承包責任制初步建立,農戶與集體之間采取合同制形式,承包土地等生產資料,使生產經營的權、責、利相結合,收益與勞動成果直接掛鉤,充分調動了農戶的生產積極性,促進了農業生產,雖然土地流轉還沒有解除禁止,但是農戶之間已有了自發性流轉,平衡了農戶之間土地權益問題。90 年代以來,中央頒布實施的農村土地政策多是圍繞延長土地承包期和土地承包經營權流轉的許可而展開的。特別是90 年代后期,中央更加重視土地對于農民所起的生活保障作用,穩定土地承包權、放活經營權更成為促進土地流轉的重要政策保障。自2000 年以來,國家通過立法,政府會議等多種平臺再次強化土地承包關系的長久性,并賦予法律依托,也為農業和諧穩定發展提供了明確有利的政策依據。

      家庭聯產承包責任制帶有明顯的傳統小農經濟與自然經濟的痕跡,已經越來越不能適應現代農業的規?;蛻緇嶧囊罅?。農村經濟的持續發展甚至飛躍,必然要求在承包制的基礎上對農村土地制度進行創新,這一創新要繼續保持和調動農民的生產經營積極性,同時,實現經營權的平穩和適度集中,維護好集體所有制。從農村經濟發展的進程來看,不同時期的產權制度都要適應農業生產的實際水平,否則將會導致生產經營方式與社會生產力的矛盾,最終阻礙農村經濟的發展。未來中國農村土地流轉制度改革的方向是在推進農村土地使用權市場流轉的基礎上,進一步完善農村土地產權制度。對完善中國本土化的生產經營體制,正確把握農業發展方向,科學制定農業政策具有十分重要的意義,從而能夠在未來的改革中少走彎路或者不走彎路,加快實現農業現代化。

      [參考文獻]

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